# 我国重要法典何以迟迟还不颁布——社会主义建设中的立法问题

　　<复旦大学杨兆龙>

## （杨兆龙：复旦大学教授）

## 一、立法和社会主义建设的关系

　　社会主义的建设并不是单纯的物质建设。它除包含合乎无产阶级要求的物质建设外，还包含各种为保证或推动这种物质建设的正确发展、提高人民的文化水平、调整社会主义社会的各种关系以及建立巩固无产阶级的政权所必要的非物质建设。这些非物质建设中特别值得注意的是社会主义的法治(有人用“法制”这一名称，与苏联及人民民主国家学者的一般说法不符合，故不采用)和社会主义的民主。这两者正如1956年苏联的"苏维埃国家与法"杂志第三期一篇社论所指出，是不可分割的，构成一个有机的统一体的东西；它们是一事的两面。因为社会主义法治是社会主义民主的构成部分，同时也是它的体现；社会主义民主是社会主义法治的指导原则，同时也是它的内容。无产阶级的专政，虽然对于阶级敌人不必讲民主，但在人民内部却必须实现真正的民主；至于法治，那就是对于阶级敌人，也不是应该有例外的。社会主义法治和社会主义民主的这种有机联系及统一，乃是社会主义国家法律和政治制度的一个基本特点。

　　在实践中，社会主义民主的建立和发展，在许多场合，是非靠法律不可的。它要靠法律的制定，将民主的原则变为具有强制的行为规范，它要靠法律的执行，将法律中所包含的民主原则贯彻到实践中去。在这个意义上，社会主义法制的这一面往往显得更重要。因此有些人特别强调社会主义法制的重要性。这种提法曾经引起一种错觉，以为在社会主义国家可以多谈法治，少谈民主，甚至可以只谈法制，不谈民主。实际上这种看法是没有根据的：因为依照我们上面所说过的，强调社会主义法治的重要性也必然意味着相应地承认社会主义民主的重要性；否则就不可能有真正的社会主义法治。

　　社会主义国家的法律在表现形态上有一个特点，即：它的大部分规范必须用成文法--立法机关或有权立法的机关所制定的法规--的形式表达出来。这种情形的产生完全由于客观的要求；它是不可避免的。因为当无产阶级取得政权时不但没有一套现成可用的法，就是社会主义的经济基础也还没有，而事实上大家又非有一套法以资遵循不可。正如列宁在《国家与革命》一书内所说：如果我们要不犯乌托邦主义的毛病的话，我们就不应该以为推翻了资本主义，人民便可以立刻学会没有任何法的规范而为社会劳动，并且资本主义的废除也不会立刻造成足以引起这样变化的经济条件。在这种情况下必须用最快最有效的方法制定出一套法规来适应各方面的需要，而这种最快最有效的方法，主要是立法，即由立法机关或有权立法机关制定法规。为什么说立法是最快最有效的方法呢？主要理由是：只要我们努力，我们可以在很短的期间，基本上完成一套比较系统的法规，而这套法规可以将各种原则和办法，具体明确地规定出来，使大家有清楚的一致的认识而保证法的统一性、明确性和稳定性，因而更好地发扬社会主义的民主和法治，促进社会主义经济基础的形成和发展，并提高人民对新政权的信任。倘若不采取这个方法而改用其他方法，如专靠大家的革命法律意识或社会主义法律意识或大家从经验实践中慢慢地创造出的法的规范来解决问题，那就不知要等到什么时候才可以有一套比较完整的、统一的、明确稳定的法律出现，那就要使法律制度的发展大大落后于社会主义建设的要求，就要造成法律制度和各种建设事业的脱节，甚而至于矛盾。所以在社会主义国家，和在剥削阶级国家不同，立法是建设中占特别重要的地位的工作。

## 二、苏联及欧洲人民民主国家立法的经验

　　苏联及欧洲的人民民主国家的成立之初，都认识到社会主义国家必须要很快地具备一套基本上完整的法规，因此都在客观情况许可的条件下，致力于立法工作。不过在最初一个阶段，由于立法经验的缺乏以及政治上待解决的问题太多，来不及将所有各部门的法规都制定出来，一般只能先重点地颁布一些有关基本法(如宪法，政府组织法等)的法规及有关其他重要事项如土地及企业国有化，劳动关系，粮食及其他日用品的管理，重要民刑事件(如婚姻家庭关系，阶级敌人的镇压、民刑裁判程序等等)的关键性的法规，将社会主义的法律制度的骨干建立起来；同时又明令废止反动统治时代的基本法及某些法规的关键性的部分并宣布暂准援用未经废止而新政权的法规及革命的信念或法律意识或社会主义法律意识等不抵触的旧法规。

　　以上是苏联欧洲人民民主国家在刚成立后一个短的阶段内的情形。至于在其他阶段的情形，那就不一致了。主要的有两种发展的方向：一种是苏联及保加利亚所代表的，另一种是欧洲其余的一般人民民主国家所代表的。兹分别简单介绍如下：

　　(一)苏联和保加利亚

　　先谈苏联：

　　苏联在列宁的领导下(大家该知道列宁对法学很有研究)对于立法一开始就特别重视。在新政权建立的最早阶段苏俄就颁布了许多法规，解决了一些关键性的问题。同时在1917年11月至1918年7月的八个月中苏俄又颁布了关于法院的三个法令(第一号颁布于1917年11月24日，第二号颁布于1918年3月7日，第三号颁布于1918年7月20日)。在1918年11月30日及1920年10月21日又两度颁布了苏俄的“人民法院条例”。这些法令及条例都明确规定了法院的组织及权限，民刑裁判的程序及法律根据。当时的政策是一面加紧起草新的法典，一面尽可能地颁布新的单行法规，使利用旧法的需要很快地减少，以至于不存在。所以早在1917年的年底就在苏俄的人民司法委员部里成立了一个法案及法典起草机构，它的任务是：(1)将革命政权建立后所颁布的法规(最初原想包括未经废止而可利用的旧法规在内)整理出一套法规汇编，将其中矛盾之处去掉，(2)起草当时所需要的法规，(3)起草法典。如果不受帝国主义干涉和内战的影响，这些工作当然可以进行得很快。不过，虽然如此，在革命政权建立后不到一年的时间所颁布的关键性的法规已经很多；这些法规和各行政部门行政指示配合起来，已可以基本上解决一般问题。所以在第一号及第二号关于法院的法令里虽然规定准许在某种条件下适用旧法规，在第三号关于法院的法令里却不再提到旧法，而只说：“地方人民法院，有权根据工农政府的法令和社会主义良心判处五年以下的剥夺自由”(第3条)云云。所谓“社会主义良心”含意不甚明确，在适用时当然不免发生偏差。这说明：新的法规更有充实的必要。因此从此以后一面加紧起草法，一面颁布更多的单行法规。单行法规中有不少是极有意义的。就就刑事方面的法规来说吗，1918年7月23日颁布的“关于作为刑罚方法的剥夺自由及执行这种刑罚方法的程序的临时指示”，对于自由刑的执行就作了比较详细系统的规定；1918年11月6日全俄苏维埃第六次非常代表大会，关于释放犯人的决议，曾命令被捕二周而不能证明有罪者应予释放等等；1918年11月25日人民司法委员部，关于假释决议，对于刑事犯的假释作了较具体的规定；1919年12月12日由人民司法委员部决议的"苏俄刑法指导原则"共27条，对刑法总则的各种问题作了全面系统的规定；1920年11月15日人民司法委员部决议的"苏俄普通监察场所条例"对监狱的管理有二百数十条的规定；此外，还有不少关于个别的犯罪行为的法令及指示，也明确了刑法分则中的一些原则。

　　列宁对法规汇编及法典起草工作特别注意。在1922年2月15日写给台·伊·库尔斯的一封信里，列宁写道：“如果我们的法律是‘矛盾’的话(无疑地是有的)，那么要人民司法委员部和法案起草部门干什么呢？你们在法典起草方面究竟做些什么？在消除法律的矛盾方面做些什么？”以后在同年9月25日写给库尔斯基的一封信里他又这样说：“关于发刊苏维埃政权的法规汇编事，你们在做些什么？法典起草部门正在睡觉呢，还是将准备一点东西出来迎接五周年的国庆呢？必须唤醒这个部门……”他的督促和关怀使从事法典起草的部门格外地努力，所以在1922年一年中苏俄就颁了五种重要法典，即刑法典、刑事诉讼法典、劳动法典、土地法典、民法典(另外还有几种重要条例，如关于劳动者土地使用权，律师，检察监督，法院组织的条例等，不算在内)。在1923年除颁布了苏俄民事诉讼法典外，还开始颁布了几种联邦法规，如苏联最高法院条例等。在1924年联邦立法又增加了不少，其中有苏联宪法，联邦盟员身分条例，苏联及盟员共和国法院组织纲领，苏联及盟员共和国刑事立法的基本原则，苏联及腽员共和国。在1922年12月就出现了乌克兰共和国的民法典，从此以后各盟员共和国的法典都陆续颁布；它们大体都以苏俄的法典为蓝本。同时苏俄又不断地颁布新的法典及单行法规并修正、补充、重订已颁布的法典及法规。

　　苏联的立法经验给欧洲的人民民主国家的立法指出了基本的方向。许多人民民主国家都参照苏联的先例，结合本国的具体情况，进行了立法工作。在这方面保加利亚的办法和苏联的比较接近，而且在某些方面可能还比苏联的更周到一些。

　　保加利亚在1944年初步建立了革命政权以后，除及时地颁布各种基本法及关键性的法规以外，还继续利用了一部分旧的法规。这上结旧的法规，有的是经新政权加以修改过的，如于1948年经过修改而准许适用的1896年的刑法典及1897年的刑事诉讼法。有的是未经新政权正式修改过的，如新政权初建立时未经废止的，或没有被新的法规替代的一般旧法规。后者的适用须不违反劳动人民的法律意识。因为1944年的人民法院法第9条曾这样规定：“审判由法院根据理智和良心自由进行”。所胃“理智和良心”就是劳动人民的革命的法律意识。这种办法当然不完全符合新政权的要求。不过为了不造成无法规可适用的脱节现象起见，保加利亚政府在重要的法典及法规没有完全公布以前，并没有完全废除旧的法规。直到1951年11月，那时新的完整的法院组织法，检察机关组织法，刑法典，民事诉讼法典及重要民事立法已经具备，而刑事诉讼法典草案也已完成(1952年2月4日公布)，他们才颁布一个法律，废止1944年9月以前颁布的一切旧法律。特别值得注意的是：保加利亚的法典和重要立法，虽然在极短的期间完成，并非精制滥造；它们一面吸取了苏联法制中比较好的东西，一面又照顾到本国人民的要求。法典的形式及内容，在某些方面，比苏联的更合理，表现了更高的立法水平。例如，关于刑事被告无罪推定的原则，在苏联的司法实践及法学理论中虽已得到广泛的承认，但尚未规定为法律条文。而在保加利亚1952年2月4日公布的刑事诉讼法典中已首先将它订入。该法典第8条规定：“刑事被告，未经证明有罪前，被认为无罪。他有诉讼防卫权。”这无疑地为社会主义的立法树立一个民主法治的先例，不能说不是一大贡献。(1953年3月30日公布的阿尔巴尼亚的刑事诉讼法典第12条也仿例作类似的规定)。

　　(二)欧洲其他人民民主国家

　　由于篇幅的限制，这里只略谈捷克斯洛伐克、波兰、德意志民主共和国的立法经过。这三个国家的立法的总方向以及对待旧法规的态度是一致的。但就目前所已达到的发展阶段来讲，他们是有程序上的区别的。他们在新政权建立后都继续准许适用了很多的旧法规。他们采取的方针基本上是：在逐步制定新法规以替代旧法规的条件下，逐步废除旧法规。他们都不采取到了某个阶级或一开始就一次完全废除旧法规的方法。同时他们废除旧法规时，不一定都采概括规定(如说："所有以前某些法规都废除")的方式，有时往往采列举规定(如说：某种法规的某些部分废除)的方式。这样做的主要目的是要避免造成新法规不完备而旧法规已全部废除所可能引起的无法可适用的脱节现象。

　　捷克斯洛伐克的立法工作进展得比较快。从1948年2月工人阶级完全取得胜利以后，在短短的三年内，即到1951年1月止，国家的新宪法和重要法典，如民法典，民事诉讼法典，家庭法，刑法典，刑事诉讼法典等以及有关注院组织的法令，都已公布。并且这些立法成果都不是草率之作，立法的内容和技术都很进步。就拿刑法典为例吧，它可以说是到现在为止社会主义国家最完美的一部刑法典。它第一个废除刑法上的类推解释的制度(其次就是匈牙利1950年的刑法典总则篇)，第一个对刑法的原则及犯罪的构成要件与处罚作比较细密精确的规定。现在别的人民民主国家如波兰及德意志民主共和国等都拿它作主要参考。

　　波兰立法的进展也相当快。从1944年起，除颁布了一系列的基本法规和关键性的单行法规(其中有不少是比较具体系统的，如1945年“关于国家复兴时期特别危险罪的法令”，1946年的“关于最高人民裁判所的法令”，1946年的关于“社会法院”法令)外，就着手起草法典。在1949年颁布了刑事诉讼法典，1950年颁布了民法通则(相当于民法典的总则篇)，家庭法，著作权法，普通法院组织法，波兰共和国检察机关法，律师制度法，及一系列的劳动法。刑法典草案于1951年即完成初稿，提出来由各方面讨论，1956年上半年又将修正的草案公布展开全国性的讨论。自新政权建立以来，一直局部地适用着1932年的刑法典。

　　德意志民主共和国成立后，继续适用的旧法规最多。到现在为止还在不同的程度上适用着1870年的刑法典，1877年的民事诉条例，1896年的民法典，1897年的商法典。现在的法院组织法及刑事诉讼法到1952年才公布，在这以前曾适用1877年的法院组织法及刑事诉讼条例。现在正在起草刑法及民法典。

　　从以上可以知道：捷克斯洛伐克、波兰、德意志民主共和国在新的立法的发展的程序上及旧的法规的利用程度上代表三个不同的阶段；可是他们都有一个共同之点：在条件许可的情况下加紧新的立法工作，但为了使大家有一定的法律范围可以遵循起见，在新的法规颁布以前不轻易废除暂时可用来为社会主义建设服务的旧的法律规范。

## 三、对我国立法应有的基本认识

　　我国于1949年4月间大陆尚未全部解放时即由中共中央发出指示：“废除国民党的六法全书”，同时并由华北人民政府训令各级政府“废除国民党的六法全书及一切反动法律”。在同年三月间，南京尚未解放前，新华社还曾发表过一个关于“为什么要废除伪法统”的解答。以后1949年9月29日由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领第十七条又正式规定，"废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度"。这就明确了一个基本原则：过去国民党政府统治时代所颁布的法规一律废除，应由人民政府的有关部门制定新的法规，以资遵守。这个原则，根据苏俄1918年7月29日人民委员会决议的关于法院的第三号法令颁行后的经验(该法令颁行后不再适用旧法规)，是可以行得通的。同时，就当时国内的形势来讲，国民党统治集团还未完全屈服，他们还想标榜旧"法统"以和人民政府对抗。为了端正大家的视听起见，采取这个原则，也是可以理解的。

　　为了贯彻这个原则，自1949年以来我们曾一面坚决地肃清旧法的规点和影响，一观从事于新法规的制定和推行。到现在为止我们已颁布了不少法规，并且这些法规中有很大的部分是基本的或关键性的；它们足以表示我国无产阶级专政的特点。所以我们不能说：过去的立法工作没有它一定的成绩。不过我们过去八年的成就及欧洲人民民主国家在1952年左右所达到的一般水平相比，还差得很多。这几年来我国的国际地位既蒸蒸日上，而国内各方面的建设也进展得很快，人民的觉悟和对民主及法治的要求都不断地提高。我们过去在立法方面的努力实在跟不上实际的要求。例如，平常与人民的基本权利的保障及一般社会关系的调整最有密切关系的刑法典，刑事诉讼法典，民法典，民事诉讼法典等至今还没有颁布。什么是合法的，什么是违法的，什么不是犯罪，什么是犯罪，以及应如何处罚等等，在好多场合，一般人固然无从知道，就是侦查，检察，审判人员也没有统一明确的标准足资遵循。这就使得我国法律制度的建设，在整个的社会主义建设中，变成了最薄弱的一环。我们应该知道：法规的颁布对于人民及政府人员是能起很大的教育作用的。上述这些法律的不及时颁布及大家不能于事前在这方面得到应有的教育。因此就发生一些无根据的控告和不应该有的错捕、错押、错判的情况。无论在刑事或民事方面都难免使坏人感到无所顾忌，好人感到缺乏保障，因而引起不必要的矛盾。这些情形，在干部水平较高的大都市固然常常发生，而在干部水平不高的地方尤为数见不鲜。这样就很容易影响人民群众对政府的信仰。我们过去只偏重于有关于政权机关的组织及一般职权的法规和某些行政法规，而没有及时地兼顾到上述这些法律，这不能不说是一大损失。当然有些重要法律，如刑法，民法，诉讼法等在人民政府成立不久即着手起草。最近全国人民代表大会常委会及中央某些部门对于法律起草工作也相当努力；刑法及海商法草案等也都有了定稿，这是好的现象。不过在过去的七、八年中既没有及时地颁布过一部完整的法典，又没有设法弥补这个漏洞(如由主管部门颁布一些有系统的条例规程等)，使许多事情长期没有法规可以遵循，因而造成某些混乱现象，这不能不说是一种严重的事态。这种情况，如果继续存在下去，很可能成为制造不案与矛盾的一个重要因素。党的领导同志无疑地早已注意到这一点，所以刘少奇同志和董必武同志在"八大"的报告和发言中都指出今后立法工作必须很好的展开。为了及时有效地消除人民内部矛盾，我们实在有必要尽最大的努力，多多吸取兄弟国家的宝贵经验，赶快制定出一套形式比较完整而内容相当详备明确的法律，以符合广大群众的迫切要求。

　　我们的立法工作在某些方面进展得慢的主要原因是过去我们中间对这种工作存在着一些不正确的或片面的看法。这些看法主要地可归纳为下列十种：

　　1.认为自己有一套(如老解放区的那一套)，只要将这一套搬用一下就行，不必有什么大的改革，因此不必急急乎立法。这种看法忽略了一点，即：过去那一套，在当前那样的环境中虽然可用，在现在这种要求高的环境中未必都行得通，我们必须制定一些法律来建立各种新的更适合需要的制度。

　　2.认为中国的情况特殊，别的国家，甚至如苏联等国的立法可供参考之处很少，必须靠自己创造出一套经验来作立法的根据，在这套经验未创造出以前，不应轻易立法。这种看法的缺点在于：(1)过分强调中国的特殊性而忽视了社会主义国家间很大程度的共同性和类似性；(2)过分相信自己的创造能力，而没有想到专靠自己创造经验而不吸取别国的经验是会限制并推迟自己发展和进步的。

　　3.认为主张立法，尤其主张及早系统地立法，就是“旧法”或“六法”观点，甚而至于就是立场有问题。这种论调，我在一位高级干部处听到过，我们只要略微看看苏联及其他兄弟国家的情形就知道他是如何幼稚可笑。

　　4.认为只要懂得“政策”，有了正确的“立场、观点、方法”就可以解决法律问题；司法及一般政府机关如果有了可靠的干部，虽无法律，也没有关系；因此应先培养干部，晚进行立法。这种看法的缺点在于：(1)误认政策、立场、观点、方法就是法律，而不知法律的内容是比较具体细密而专门的，它和政策、立场、观点、方法并非完全相等；(2)没有把干部的培养和法律制度的改善充实都看作建立发扬社会主义民主和法治的基本要件；(3)没有注意到：在现代这得复杂社会里，在绝大多数的场合，一般老百姓，没有法律的明确规定，是不大能辨别合法与违法的。

　　5.认为中国正在大的变化过程中，尚未定刑，不妨等到发展得更完备些，即情形比较稳定些的时候，再加紧立法，借收一劳永逸之效。这种看法的不正确性表现在：(1)没有研究为什么别的社会主义国家在大的变化过程中积极地进行立法工作；(2)不知道：大的变化过程是一直在进展的，是相当长的，在这个悠长的过程中我们不能没有比较完备的法律，以资遵循；(3)忽视了法律在国家的发展变化过程中的积极推动作用，以为没有法律可以有顺利的，健康的发展变化；(4)误认立法必须一劳永免，而不知它是应该随时配合国家的需要，随时加以修改的，要想订立一种一劳永逸的法律是不可能的。

　　6.认为在国内外现阶段的动荡局面中政府应该有可能灵活地应付各种局面；现在如果制定一套完密的法律，难免限制政府机关的应付事情的灵活性；因此某些法律，难免限制政府机关的应付事情的灵活性；因此某些法律，如刑法典，刑事诉讼法典，民事诉讼法典等，不马上制定出来，也没有什么大害处。这种看法的主要错误在于：(1)没有考虑到：政府机关那种无明确的法律限制的办事的“灵活性”有时颇足以破坏社会主义的民主与法治，因而影响人民对政府的信仰；(2)把解放了八年的中国还当作一个基本上没有上轨道的，需要用什么特别方式来治理的国家；(3)忘记了在社会主义国家里，无论在什么时候，无论对什么人(那怕是反革命分子)都必须“依法办事”，给坏人以应得的制裁，给好人以应有的保护。

　　7.认为中国从老解放区那种立法水平发展到现在这样的立法水平，已经跨了一大步了，我们应该表示满意，不应该要求过高。这种看法既反映了一种不应该有的自满情绪，又低估了人民政府的工作能力和水平，更没有考虑到广大群众的迫切要求。

　　8.认为中国缺乏能胜任法律起草工作的法学家，老的既有旧法观点，新的又未完全成熟，最好等待一个时期再展开立法工作。这种看法不足取的原因是：(1)它没有研究别的社会主义国家，尤其苏联，是如何克服困难，发挥老的法学专家的力量来推动立法工作的；(2)未作详细调查而把中国的法学家，尤其老的法学家的能力和水平估得很低，实际上这是一个对某些法学家信任与否的问题，并非法学界中有无人才的问题。

　　9.认为在较短的期间不可能将各种重要法律都制定出来。这种看法没有考虑到兄弟国家的立法经验，缺乏事实根据。

　　10.认为立法工作过去既然已经拖迟了好几年，现在不必着急，不妨再拖迟几年，将工作做得彻底一些。这种看法反映出一种无原则的容忍精神；它没有考虑到：

　　(1)过去我们对于某些重要法律的起草并没有动员一切可能动员的力量在那里继续不断地深入进行；如果照过去那样因循下去，再拖迟十年也不能解决问题；(2)某些重要法律迟出来一天，在六亿人口的中国会使多少人遭受到多么大的损害。

　　以上这些看法，有一部分在目前当然已经不存在，就是在过去它们也未必在同一个时期或在同一个工作部门都表现出来。不过有一点是可以肯定的，就是：这些看法在过去曾或多或少地对立法工作的顺利的及时的开展起了一些消极的作用。它们在领导部门可能会使某些人对立法(至少对某种性质的立法)不重视或缺乏信心，对立法起草工作不热烈支持和适当督促。它们在立法起草部门的本身可能会引起对工作要求的错误看法，对工作方法的无谓争论，对工作力量的不恰当的调配，对劳动成果的不正确的评价。它们在法律实践机关可能会助长某些工作同志的强调经验，轻视立法的保守思想。它们在法律教学及研究机关可能会产生一种对立法工作不愿关心或不敢关心的态度，而使大家不能在立法问题上展开自由的讨论和批评或提出正确的意见和主张。为了积极展开立法工作，争取在最短期间制定出各种重要法律，特别是在本文所说的与人民的基本权利的保障及一般社会关系的调整最有密切关系的法律，我们必须纠正这些看法。我们应该很好地学习苏联以及其他兄弟国有那种重视立法工作的精神，充分发挥国内的潜在力量来很快地完成这方面的基本任务，为建立社会主义的法治和民主打好初步的基础，为展开社会主义的全面建设和消除人民的内部矛盾创造有利的条件。

　　（来源：发表于1957年5月9日《新闻日报》，《政法界右派分子谬论汇集》（法律出版社，1957年9月）。）