# 中共中央、国务院批转国家经委党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》

　　（各中央局，各省、市、自治区党委，中央各部、委，国家机关各部委党委、党组：）

　　中央和国务院原则上同意国家经济委员会党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》，现转发给你们参照执行。

　　在我国社会主义制度下，试办托拉斯，用托拉斯的组织形式来管理工业，这是工业管理体制上的一项重大改革，是一件新事情，中央主管部门和各级党委要充分地重视 这件事情，应当结合党的战略的要求，集中力量首先把这一批试办的托拉斯办好。凡是有试办托拉斯任务的主管部门，必须认真地做好调查研究工作，必须根据我国 具体情况，研究好如何办好托拉斯的办法，切实加强领导，选派得力干部担任托拉斯的领导工作，以便通过典型试验，取得经验。

　　试办托拉斯以后，现行的有关计划、财政、物资、劳动等各项管理制度，要作相应的改进。中央责成各有关部门根据这个报告的精神，制订出具体的改进办法。

　　各个托拉斯试办的具体方案，由各主管部提出，国家经济委员会负责审批。

　　对于其它行业如何举办托拉斯的问题，责成国家经济委员会会同国务院工业、交通各部，继续进行研究，并定期总结经验改进经营管理工作。

　　 中共中央国务院一九六四年八月十七日

## 国家经委党组关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告

## （一九六四年七月十七日）

　　（总理并中央书记处：）

　　根据中央和少奇同志关于试办托拉斯的指示，在今年年初召开的全国工业、交通工作会议上，对试办托拉斯的问题进行了酝酿。半年来，我们会同国务院工业、交通各 部进行了多次研究，有一些部已经提出了试办行业性的托拉斯的方案，有些省、市也准备试办地区性的托拉斯。现在，应当尽快地从酝酿规划阶段，进入试办阶段。

　　建国以来，在党中央和毛主席的正确领导下，我国的工业生产、建设取得了伟大的成就，工业管理工作也积累了比较丰富的经验。但是，应当指出，我国现行的工业管 理体制和管理制度，还存在不少问题，不能很好地适应现代化工业生产发展的要求。这主要表现在：工业的管理工作偏重于用行政办法（而不是用经济办法），管理 多头多级，政出多门；管理机构重迭庞大，效能不高；有些规章制度不合理，等等。因此，就难以对企业实行具体的领导；难以对同一行业的生产、建设进行统一规 划和合理布局；形成地区之间和企业之间，生产缺乏合理分工和密切协作，许多企业不必要地重复生产同一品种规格的产品，不少设备和技术力量分散使用，各不配 套；某些行业的产、供、销结合不够好，中间环节多，物资流转慢，资源不能合理利用；特别是对新技术的研究、总结、推广不够有力；这些问题如不加以解决，将 会影响我国工业生产、建设多快好省的发展。

　　我们认为，中央关于在工业、交通部门中试办托拉斯的指示，是改进工业、交通企业管理工作的一项 带有革命性的重要措施。我们社会主义的托拉斯，是在党的领导下，根据国家的方针政策和统一计划，用社会主义的经济办法（而不是用行政办法）来管理工业、交 通企业的一种组织形式。采取这种组织形式，就是要按照经济原则实行科学的、高效率的集中统一领导，以免除工业管理机关化和官僚主义、分散主义的流弊；加强 科学研究，开展技术革新和技术革命，大力采用新技术，提高机械化、自动化的程度，尽快地赶上世界先进技术水平；按照专业化和协作的原则，统一规划和合理组 织生产、进行基本建设和综合利用资源，逐步形成专业化生产的、大中小型企业相结合的生产体系，同时，要总结和批判过去在工业建设中存在的贪大求全的片面思 想；根据和、战结合和党的战略方针的要求，结合工业布局，适当照顾地区分布；按照生产、流通的客观规律，使产、供、销密切地结合起来；改进不合理的管理规 章制度；精简管理机构和层次，减少非生产人员，提高工作效率；等等。办好这种托拉斯，就可以实现更高的劳动生产率，更先进的技术水平，更好的质量，更多的 品种，更低的成本，更大的积累，并且节约投资，促使工业生产、建设多快好省的向前发展。

　　随着这种托拉斯的发展，国务院工业、交通各部和 省、市、自治区的工业、交通厅（局）的职能，将从现在的管理生产、建设的日常具体业务，逐步转向加强思想政治领导，检查方针政策的执行，负责长远规划、年 度计划的制订和综合平衡，组织协作，协调各托拉斯之间的关系等方面。它们的机构，也应当随着托拉斯的建立，逐步地精简、合并，人员应当大大地压缩。如果在 成立托拉斯以后，工业管理的方法不加以切实改进，原有机构、人员不作相应的缩减，则势必更加造成机构重复，行政手续繁多，生产和工作效率降低。这种可能产生的偏向，必须切实加以防止。

　　托拉斯的组织形式，应当根据各个工业、交通部门和各个行业的不同情况来确定，有的可以是全国性的，有的可以 是地区性的，有的也可以既有全国的又有地区的。组织全国性的托拉斯，可以采取两种做法：一是一开始就建立全国统一的托拉斯；一是先在一个或者几个地区建立 地区性的托拉斯，然后再逐步建立全国统一的托拉斯。

　　运用托拉斯的组织形式来管理工业、交通企业，这是我国工业管理上的一项重大改革，是一 件新事情。鉴于我们在这方面还缺乏经验，应当采取既积极又慎重的态度。在试办初期，步子不能一下子跨得太大、太急，应当首先选择少数条件较为成熟的行业进 行试点，集中力量认真地办好，避免形式主义；取得经验以后，再有计划、有步骤地推行。

　　根据上述精神，我们与工业、交通各部商定，今年由中央各部试办的第一批工业、交通托拉斯共有十二个，其中全国性的九个，地区性的三个。具体名单如下：

　　轻工业部所属的烟草公司和盐业公司；

　　煤炭工业部所属的华东煤炭工业公司；

　　（以上三个公司已经中央和国务院批准成立，现在准备按托拉斯来办。）

　　第一机械工业部所属的汽车工业公司；

　　农业机械工业部所属的拖拉机、内燃机配件公司；

　　纺织工业部所属的纺织机械公司；

　　冶金工业部所属的制铝工业公司；

　　化学工业部所属的橡胶工业公司和医药工业公司；

　　地质部所属的地质机械、仪器公司；

　　水利电力部所属的京津唐电力公司；

　　交通部所属的长江航运公司。

　　还有些重要的行业如钢铁、机床、石油等，由于准备工作还没有做好，这次来不及进行试点。有关各部正在积极进行准备，创造条件，以便分期分批地试办。

　　以上第一批试办的托拉斯名单，如中央审查批准，我们即会同有关部门抓紧进行具体组织工作，力争在今年第三季度组织起来，并以托拉斯为单位编制一九六五年的计 划。对于上述托拉斯所要接管的厂（矿）、事业单位的人员、设备和物资，原主管机关在未征得托拉斯主管部的同意以前，一律不得调动，以免使生产和工作遭受损 失。

　　关于地方试办托拉斯的问题，我们认为，目前也应当采取少而精的原则。除了工业有基础的省、直辖市、自治区和少数有特殊需要、而又有条 件的大工业城市，可以试办一两个（不要和中央部所试办的重复）以外，一般省和自治区暂时不办，待取得经验以后再进行组织。专、县一律不办。各省、直辖市、 自治区和大工业城市试办的地区性的工业、交通托拉斯的具体实施方案，应当报送国家经济委员会审查批准。

　　各省、直辖市、自治区所组织的一般性的专业公司，有利于加强本地区同一行业的统一规划和管理，应当认真办好。但是，这类公司还不属于托拉斯的性质，一般不实行托拉斯的办法。

　　在试办工业、交通托拉斯中，需要明确和解决以下几个问题：

　　一、 关于托拉斯的性质和经营范围问题。我们认为，托拉斯性质的工业、交通公司，是社会主义全民所有制的集中统一管理的经济组织，是在国家统一计划下的独立的经 济核算单位和计划单位。托拉斯性质的工业公司，我们现在设想，大体上有两种形式，一种是产品单一对生产同类产品的厂（矿）实行集中统一管理的公司；另一种 是以某一行业为主，为了综合利用资源而同时生产一部分其他行业的产品的公司。在试办初期，可以先着重试办前一种形式的托拉斯。

　　托拉斯经营范围的大小和收归其直接管理的厂（矿）的多少，应当根据有利于发展生产、有利于专业化和协作、有利于经营管理的原则来确定。一般说来，托拉斯管理的厂 （矿）和事业单位，主要应当是：生产本行业产品的或同综合利用资源直接有关的厂（矿），作为托拉斯的技术后方的专业机械修理厂、专用工具模具厂，以及同生 产密切有关的科学研究试验单位、设计单位、专业学校等。有些托拉斯（如煤矿），也可以管理一些为本身基本建设服务的建筑安装公司。

　　组织托拉斯，绝不能任意把许多中、小厂合并起来（比如有的厂同某一托拉斯企业有一些协作关系，但同时它又可以为其他企业协作，这些厂子就不能收到托拉斯来，而应 当发挥它的专业化作用），成为臃肿的综合性的大厂，而应当把那些中、小厂，特别是把那些专业化的和技术革新有成绩的小厂，充实和加强起来，充分发挥它们的 特长。

　　对于现有的大型综合性的工厂，也应当通盘规划采取厂内协作和厂外协作的办法，逐步地合理地加以改组，使它化全能为专业，或者采取一分为二，一分为几的办法，化大厂为中、小厂，结合党的战略要求，有计划地坚决地把某些厂拆迁到后方去。

　　托拉斯除了组织内部的生产协作以外，对于原有的地区性的和不同行业之间的合理协作关系，必须继续保持，不要中断；并且要根据生产发展的需要，积极地同其他企 业建立新的协作关系。那种认为办了托拉斯以后，就什么都应当自己干的思想，以及不愿积极为其他企业承担协作任务的思想，是不正确的，必须加以防止。

　　全国性的托拉斯，除了管理好直属企业以外，对不属于它直接管理的同行业的其他企业，可以在主管部授权下，根据统筹兼顾、全面安排的方针，实行归口管理，把这些企业的计划纳入全行业的统一规划，并对它们的生产技术进行指导。

　　二、关于托拉斯的管理办法问题。托拉斯成立后，必须制订一些相应的规定和办法来改进管理。经我们同有关部门反复研究，初步提出以下几条粗杠杠：

　　1、在计划管理方面：托拉斯作为独立经济核算单位（托拉斯所属工矿企业，在托拉斯内部也实行独立核算，自负盈亏）和计划单位，国家通过主管部向它下达计划，它对完成国家计划全面负责，并对所属分公司、厂（矿）以及科研、设计等单位，实行统一的经营管理。

　　2、在基本建设方面：托拉斯的基本建设，统一纳入国家计划。托拉斯根据党和国家关于发展国民经济的方针和要求，制订本行业长远的和年度的发展计划，并按照国家规定的基本建设程序和批准的基本建设计划，进行具体安排，组织所属单位努力完成。

　　3、 在科学技术工作方面：要大大发挥社会主义托拉斯的优越性，首先就是打破行政上的分割管理办法，而实行政治、经济、技术相结合的办法。托拉斯应当大力抓技术 革新和技术革命，不断采用新技术，积极发展新产品。必须在这方面做出显著成绩，否则就发挥不出托拉斯的优越性。因此，它应当有专门的科学研究机构和负责新 产品、新技术发展工作的机构，并将科学研究成果及时用于工业生产，迅速提高本行业的技术水平。

　　凡是新产品设计工作宜于集中进行的，托拉斯就应当建立专门的产品设计机构。应当认真贯彻执行国家标准和部颁标准，迅速作到产品和零件、部件的标准化、系列化和通用化，以利组织生产，收到更好的经济效果。

　　4、在产、供、销结合方面：托拉斯内部应当实行产、供、销的统一管理。

　　托拉斯统一管理所属厂（矿）的物资供应工作。它根据国家计划，统一向有关部门申请国家统一分配的物资，统一对外签订经济合同。常年需要的大宗物资，要做到固 定协作关系，实行定点、定量供应，直达供货；属于小额、零星物资，由物资部门的业务经营网点，就地就近组织供应，或由各厂（矿）自行采购。托拉斯内部协作 配套的产品，不再经物资管理部门分配，由托拉斯自行管理调拨。

　　工业托拉斯所需的农产原料的采购供应办法，可按照各种原料的不同情况，由工业部门与商业部门根据统筹兼顾、经济合理的原则，具体商定。

　　托拉斯所属厂（矿）生产的由国家统一分配的产品（包括国家物资管理部门管理的产品），应当一律纳入国家分配计划，统一分配。托拉斯生产的消费资料，目前仍由 商业部门负责销售。某些产品（如汽车配件、煤炭等）如果由托拉斯自行销售，有利于产、销结合和对用户的技术服务，经与有关部门协商后，可以由托拉斯负责经 营批发业务。

　　5、在财务管理方面：国家将固定资产和流动资金（包括必要的和机动的物资储备资金）拨给托拉斯，它根据国家的规定，可以在所 属厂（矿）之间进行调剂。托拉斯按照国家的规定，按时按数上缴利润、基本折旧基金和缴纳税款。托拉斯应当上缴的利润和基本折旧基金，分别由所属销售环节和 厂（矿）就地入库，并由总公司通过主管部门同国家财政机关统一结算。托拉斯应当缴纳的税款，由销售环节就地向税务机关缴纳。托拉斯内部协作配套的半成品、 零件、部件，不再缴纳税款，但作为商品出售的，仍应纳税。托拉斯在利润、基本折旧基金和税款的缴纳方法改变后，必须保证完成原定的总的上缴财政计划，并力 争超额完成。

　　为了保证托拉斯所属厂（矿）能及时地进行必要的设备更新和技术改造，除了重大的设备更新项目由国家计划统一安排以外，可将基本折旧基金的一部分留给托拉斯，由其掌握使用。今后在国家计划上，应当把设备更新与基本建设分开，单列设备更新项目。

　　托拉斯统一提取大修理折旧基金，并根据所属厂（矿）的大修理计划，统一安排和管理设备的大修理。大修理基金不得移用于基本建设。托拉斯所需的四项费用（新产 品试制费用、技术组织措施费用、劳动安全措施费用、零星固定资产购置费用）和所属厂（矿）的一般研究试验项目需要的费用，可采取对托拉斯（不对厂、矿）实 行利润留成办法，从利润留成中解决。但是国家指定托拉斯进行的某些重大的科学技术研究项目，由国家另外拨款解决。

　　科学研究试验、设备更新以及四项费用所需的材料和设备，应当列入国家计划或采取其它办法，保证供应。

　　企业奖励基金以托拉斯为提奖单位，由它分配给各个厂（矿）。实行以托拉斯为提奖单位以后，企业的奖金水平不应比过去降低。具体办法由国家经济委员会和财政部另订。

　　托拉斯的管理经费，由企业成本中开支。托拉斯所属事业单位（包括科学研究、设计、专业学校等单位）的经费，实行预决算管理办法，在托拉斯的利润中扣支。

　　托拉斯所属不同地区、不同厂（矿）生产的同样规格质量的产品，应当实行同一的价格。

　　6、在劳动管理方面：国家批准的劳动计划和工资总额，由托拉斯统一掌握，它有权根据国家的规定，在所属单位之间调剂使用。托拉斯有权在不同地区的所属单位之间 进行干部和劳动力的调动。托拉斯应当积极研究和试行两种劳动制度，严格控制固定工的使用，研究和试行两种教育制度，更多更好地培养新生力量。〔1〕

　　以上几条仅是一些原则规定，具体实施办法，我们拟会同有关部门进一步议订。

　　上述办法是带有试验性质的特殊规定，除了托拉斯试点单位以外，对其它企业暂不实行。试点中发生的一些具体问题，主管部可以同有关部门协商，个别解决；解决不 了的，由国家经济委员会会同有关部门研究解决。为了尽快地取得经验，托拉斯成立以后，凡是经过有关部门商量好，已有条件实行的新办法，即应迅速实行；有些 办法在某些托拉斯一时还难以实行的，则应积极创造条件，逐步实行。在新的办法没有实行以前，仍按原办法执行，以免打乱正常秩序。

　　三、关于全国性托拉斯和地方的关系问题。办好托拉斯，用社会主义的经济的和科学的办法来管理工业，是多快好省地发展我国工业的一项重要措施，是全党的任务，是中央各有关部门和地方党委的共同责任。

　　托拉斯成立以后，必须正确处理好同地方的关系。托拉斯及其所属厂（矿）和事业单位，应当切实地依靠地方党委的领导，接受地方经委的指导。托拉斯所属厂（矿） 如果生产能力有余，可以在保证完成总公司下达的计划任务，不占用国家计划分配的原料材料和遵守等价交换原则的前提下，承担一些地方分配的生产任务。各地方 对于全国性托拉斯在本地区内的厂（矿）和事业单位，应当进一步加强思想政治领导，加强对执行国家方针政策的监督；同时，还应当负责组织各个托拉斯之间以及 托拉斯与地方企业之间的协作，帮助各个托拉斯解决某些地区性物资的供应和劳动力的调配，组织经验交流和开展比学赶帮的群众运动。这就是说，组织托拉斯以 后，地方对工业的领导责任并没有减轻。全国性的托拉斯要上收一部分目前属于地方管理的厂（矿）和事业单位，但数量不能过多，其余企业仍然要由地方管理。托 拉斯生产所需要的某些零件、配件、材料，可以组织地方企业固定协作关系，实行定点供应。

　　四、关于托拉斯的政治工作问题。根据中央、主席关 于工业交通战线从上到下建立政治工作机关、加强思想政治工作的指示精神，托拉斯的总公司应当设立党委和政治部，在主管部党委和政治部的领导下，坚持政治挂 帅，切实作好思想政治工作，积极促进管理机关革命化、企业的革命化和职工队伍的革命化。托拉斯所属的分公司和厂（矿）、事业单位的党的工作和政治工作，实 行由托拉斯党委和地方党委双重领导。具体办法由中央工业交通政治部会同各主管部的政治部，参照“工业交通政治工作条例”（草稿）的精神加以规定。

　　五、 关于托拉斯的组织机构问题。托拉斯的机构，必须遵照毛主席所指示的精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则来合理设置。对于托拉斯的机构和人员编制， 应当从严进行审查和控制，不能照搬行政机关的一套架子。托拉斯的管理机构，应当力求精干，减少层次，减少管理人员。需要设立分公司的，应当按照经济区划而 不能机械地按照行政区划设置。有的地区可以成立总厂，由一个大厂领导几个小厂，不必设立分公司。

　　托拉斯的干部管理，凡是过去由中央和部管的干部，仍由中央和部统一管理；属于公司管理的干部和其它人员，公司有权任免和进行内部调动。

　　托拉斯成立后，原来的行政主管机关和所属厂（矿）的管理人员，应当逐步减少。要求各个试办的托拉斯，在试办的一二年内，争取做到将全行业的管理人员和管理费用减少百分之十左右，以后再进一步减少。

　　六、关于总公司的设置地点问题。托拉斯是企业性质的经济组织，而不是行政管理机关。它的总公司应当接近生产，接近基层，设在生产厂、矿较多的地区，一般不应设在北京，以便直接指挥生产，加强对生产的具体领导。

　　试办托拉斯是一个新的重大的工作，各主管部和地方党委，必须切实加强领导，并选派强有力的负责干部担任托拉斯的领导职务，认真作好试点工作，及时总结试办经 验。各有关部门和地区应当调集一些有专业经验的管理干部和技术人员，去加强托拉斯的力量。各个试办的托拉斯，要以艰苦奋斗、勤俭办企业的革命精神和科学的 求实态度，做好工作，争取在较短的时间内，取得良好的效果。

　　以上报告，请中央审查，如可行，请批转各部门、各地区参照执行。

　　 国家经济委员会党组一九六四年七月十七日

　　注释

　　〔1〕 当时的劳动规章制度，某些规定不够合理，如临时跨省调动工人，一次调动五十人以下的，须经中央主管部批准，五十人以上的，须经劳动部批准，有的省、市、自 治区又规定了本地区的审批办法，层次很多，手续复杂，审批又无一定标准，不利于对劳动力的及时合理调配。又如，工、矿企业在劳动计划内招用临时工，甚至零 散工，必须通过当地劳动部门，费时费事，不能及时地适应企业生产的需要，促使企业增用固定工，扩大企业的编制。因此，成立托拉斯后，在劳动制度上不少方面 需要作相应的改变。

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