# 关于体制问题：周恩来在国务院体制会议上的讲话

　　<周恩来>

　　[这是周恩来在国务院体制会议上讲话的第一部分节录。标题为编者所加。讲话共有两部分，第二部分讲了有关体制方面的十四个具体问题。]

　　关于体制问题，我说点带原则性、理论性的看法。

　　一、为什么在这个时候毛主席提出十条关系？这十条关系是我国进行社会主义革命以来，特别是进行经济建设以来工作经验的总结，是在三大改造取得决定性胜利，社会生产关系有了根本性改变，生产力将大大发展的形势下提出来的。生产力大大发展，要求生产关系改变。三大改造取得胜利，生产力又会更大发展，需要我们动员一切力量，一切积极因素，甚至把消极因素化为积极因素，发展生产，建设国家。因此，在各种制度上也就需要作相应的改变。毛主席论十大关系的中心，就是动员一切力量来建设社会主义国家。在这个前提下提出了分权给地方的问题，以便于发挥地方的积极性，也便于动员全国广大劳动人民参加社会主义建设。中央人民政府成立时也提出过授权地方的问题，但那时还在进行民主改革，而现在是在三大改造取得决定性胜利，为进一步动员一切力量建设社会主义的情况下提出的。我们要在这样的意义上理解分权，理解经济建设、社会关系、党内外关系等。这是个带原则性的问题。

　　二、实行中央与地方分权，是为了发展生产，不是为了缩小和妨碍生产。有些部门有这样的顾虑，怕分权后分散力量，影响生产、基建、技术和计划。会不会带来阻碍和分散呢？不会的。毛主席比喻说：我们过去背个筐子，现在挑个担子，过去背50斤，现在可以担100斤，重量可以更大，生产更增加。如果过去中央背60斤，分权绐地方以后，看起来中央少了，但两头加起来就是100斤，还多40斤。分权的目的是为了增加生产，而不是减少生产。过去，力量没都用上，厂矿动用200元以上就要报中央批准，给地方的权很少，使得地方有力无处用，限制住了。现在是全部用上，生产会发展起来。换句话说，过去担子一个人挑，现在很多人挑，可以大大发展生产力。应该承认，现在主要的不是把现有的分掉，而是要地方搞更多的生产，更多的事业、企业。因此，中央要分一部分给地方，主要的是为了增产，而不是分产，这是大原则。我们是在大原则下采取具体措施。中心不要放在分现有的厂矿企业，而主要的是使地方有权，有权才能动员。地方除了有党权、政权（就是行政权）以外，还要有人权、财权，有权就能增加生产。这点要说清楚。有了这样一个原则，中央各部就不要担心自己管的都分下去了，地方不要怕分不到多少东西。

　　三、集权与分权问题。适当分权给地方就会更好地集权于中央。社会生产力大发展不能光靠集权。苏联过去集权多了，地方权小了，这是一个经验教训，是一面镜子。马列主义的原则是，上层建筑一定要同经济基础相适应，适合生产力的发展。也就是说各种制度，要有利于把一切积极力量动员起来，参加社会主义建设。我们要从这方面着想。我们的制度是民主集中制，即在广泛民主基础上的集中才有力量，在集中指导下发扬广泛民主，才能发扬得好。这是互相依存，互相制约，相反相成的，不会发生解决不了的矛盾。多多发扬地方民主，就会大大巩固中央领导。否则，中央集权也是官僚主义的，空洞无物的。最集权就等于无权，碰到的事管一下，碰不到的事就管不上。《十五贯》中坐在巡抚衙门的周忱虽有权，但那是官僚主义的权。他说得好，已三审定案，哪里还需要他审问呢？到时他批准就是了。集权起来，闭眼批公事，那叫有权吗？我看无权。说穿了，官僚主义是最不懂得集权的，是办不好事的。官僚主义不知道实际情形，脱离实际，脱离群众，不利于国家，不利于人民。况钟到群众中去调查，去接触实际，就能发现问题。所以，要善于使用权力。我们要变无权为有权，把权分给地方，中央有权，地方也有权，真正有利于社会主义建设，而不是抓些空洞的权、官僚主义的权。这个原则要说清楚，不要怕把权力分到地方上去，必须把权分下去。工厂厂长来找部长办事，有时被看门的顶回去了。《光明日报》对这类事情曾有过揭露，我们知道这种事情后就不安、难过。而这种事可以说每个部都有，每天都有。昨天，我听北京市说，毛巾、裤衩涨价了，工厂代表找彭真同志，说工资还没有增物价就涨了。商业部应该查清楚这件事。我在人大发言回答问题要有这一项物价问题。每发生一件这类事情都要你亲自解决那不可能，怎么办呢？就是从中央到地方按级负责，大家都有权。黎元洪说：“大家有饭吃。”这是一句老好话，现在是大家要有权。我们常说社会主义国家也有阴暗面，就是那么几个人办事，别人都闲起来，从总理办公室、秘书厅到各部，你们可以调查一下，总有一部分人没有事做。青年人朝气勃勃，积极肯干，这是可喜的，要给他们事情做，就要给他们一定的权。不要大权都集中到一个人之手，否则就坏事了。苏联过去就是过分集权于中央，进一步集权于斯大林一个人。我们的分权是有一定的范围的，是要把大家的积极性创造性发挥出来。这就是民主。共产党领导革命胜利，为人民作了好事，人民鼓掌，但有时候民主就注意得不够了。我们在三大改造以后，毛主席就抓住这个问题，使大家有权，更好地为社会主义服务。对这一点，我想说透一点，不要怕分权。

　　四、搞体制要全面规划，加强领导。有几个文件提到了这个精神，是对的。全面规划，加强领导，这两句话是互相联系的。一切工作，规划要全面，而做一定要有先后，也可能发生偏差。我们搞体制也是一样，不会十全十美的，也会发生偏差。因此，必须要加强领导，不断地来纠正偏差。当然要尽量减少偏差，能防止的尽量防上。全面规划与加强领导必须密切相结合。规划要全面，执行时要加强领导，纠正偏差。各级领导要经常检查，从群众中来，到群众中去，坚持原则，修正错误。不要以为全面规划了就没有问题了。

　　五、统一计划，分工合作，因地制宜，因事制宜。计划是要统一的，但要有分工，有了分工还要有合作。计划要统一，如农业生产全国有大的指标，各省市也有指标，要统一，该种蔬菜的种了粮食对国家对人民就不利嘛。要分工，还要合作。下两句更重要，因地制宜，因事制宜。适于这个省，这个省就做，不适于那个省，那个省就不要做。如糖厂，适于广东，广东就搞，棉花少的地方，就不要搞很多纺织厂。办大学，如广东可以搞一个，别的地方没有条件就不一定搞。城郊种蔬菜有利，就种蔬菜。不要刻板的文章，不要图案化。大家对重工业的方案比较满意，觉得有些分权了。但对轻工业的方案就有意见，中央部门觉得地方的轻工业已经很多了，可以少分，地方就觉得分得少，如纸张等可以多分给地方。我的意见重点放在增加上。我和李烛尘部长谈食品工业，他主张多分，中央管得多了不好。森林工业部罗隆基部长也认为应把小的森林工业交给地方，他们想通了。新部长比老部长容易通，很有见解，他们受了十条关系的影响。许德珩部长也和我说，水产主要靠地方。他们都是白纸一张，愿意少抓，我们抓权多的就不愿意放。毛主席说，现在中央各部就好象抱了一抱鸡蛋。你们说是糊里糊涂的官僚主义，我再，加一个忙忙碌碌、明明白白的官僚主义。我觉得很难过，不知你们怎样，自己明知抱着一抱鸡蛋，为什么不腾出一只手来？我看宁可少管些。各省、市也要注意，官僚主义会出售给地方。你们自己不要抱着一堆鸡蛋，那时你们会两面受攻，上面攻你，下面攻你，我们只有下面攻（当然上面还有党中央和人民，但总与你们不同）。总之，要作分析，不要图案化，每省一个样子都可以。搞体制的原则只有几条，具体方案可以每省一个。

　　经济发展不平衡是经常的现象，平衡是暂时的现象，平衡了就又会发生新的不平衡。这是矛盾论。整个世界经济就是不平衡的。每个国家的经济也是不平衡的。事物就是在矛盾中前进，在不平衡中生长的，克服一个不平衡，又会产生新的不平衡。因此，在我们国家不可能用一个办法各地都实行得通。

　　不仅因地制宜，还要因事制宜，这也是句成语。粮食现在统到中央，将来可以适当放下去一些，农业税将来也可能放在下面，棉花也可放到地方，中小学由地方办，有些大学将来也可以双重领导，甚至以地方为主。

　　要因地制宜，就是不要一律，各省市不可能都一样。要因事制宜，就是有些事可以多集中在中央，有些事可以多放下去。有这两条，我们才可以把普遍真理与实际结合起来，才能够照顾得全面。

　　六、改进体制，逐步实现。这次我们研究体制，不是我们过去没有体制，开国以来就有体制，现在是要改进体制。有的同志说，过去是中央集权太多了，而不是太少了。我说这是辩证的，过去是集权多了，但没有很好地运用权力。过去的体制那样集中是有必要的，搞五年计划，大家都没有经验，中央搞了三年才由人大通过，通过了马上又改。当时搞计划大家都没有经验。分权早一点当然可以，但有客观原因和主观原因。财经会议以后来了个高饶事件，不能不强调集中。以后又搞宪法，搞计划，搞肃反。现在来研究体制不是太晚，条件成熟是到去年底和今年初，最关键的还是三大改造的进行。如果能够在改造的高潮时看到当然更好，但不是那么容易。财政的集中，稳定金融，统购统销，稳定了物价，这是很大的成绩。外国人对我们印象深的就是在很短的时间稳定了物价，虽然我们现在个别商品有涨价的现象，但总的是稳定的。过去的体制是集权多了，分权少了，但我们也有些权没有人管，应该很好地分。所以现在要改进体制，总得做个全面的规划。这个改进不是一下子实现，而是逐步实现。七月份拟出大纲，还要经过四五个月的准备，就是说今年准备，明年试行，到第二个五年计划期间会有更好的改进。在执行中要不断地改进。实行一个时期，又要有改进，要不断地改进。不要急，我们要实事求是。不要急躁冒进，也不要右倾保守；要逐步实现，不要求之一步登天。