# 进一步加强县人民代表会议的工作——刘澜涛在华北第一次县长会议上的报告

　　<中央人民政府华北事务部部长、刘澜涛>

## [一九五一年十一月九日中央人民政府政务院第一百一十次政务会议批准]

## 一、华北人民民主政权建设的基本情况

　　华北人民远在抗日战争初期，在中国共产党的领导下，就已建立起抗日民主统一战线的政权。一九四六年至一九四九年，除绥远外，又普遍地实行了土地改革，进一步发扬了人民的民主，巩固了人民民主专政的基础。在战争时期，人民民主政权在组织形式和制度上，虽然还不很完备，但它却具有充分的民主的实质，是中国历史上最先进最民主的政权，因而它在群众中享有极高的威信。

　　一九四九年，华北全境解放，使普遍召开各界人民代表会议成为可能。两年多以来，华北各省市一般均已开过人民代表会议。全区三百三十一个县、十七个旗，也都开过多次人民代表会议，其中有二十四个县、一个旗已代行了人民代表大会职权或召开了人民代表大会；特别自抗美援朝运动和大张旗鼓镇压反革命分子以来，各级人民代表会议有了更进一步的发展。人民代表会议制度的伟大功效，已进一步为干部和广大群众所深刻认识。

　　华北各县（旗）人民代表会议多数是开得好的，它们的工作是有很大成绩的。凡是开好了会议的地方，人民群众的民主自觉和参加政治活动的积极性提高了；人民民主统一战线获得了进一步的巩固与发展；贯彻了人民政府的各项政策法令，保证了各种工作任务的完成；各级人民政府的干部，也进一步地学会了和人民的代表商量共事的民主作风，因而，政府和人民群众的关系进一步密切了，工作中的困难就大大减少了。但也有些县（旗）的人民代表会议开得不够好，有少数县甚至至今尚未予以应有的重视，因而，那里的人民群众的积极性就受到一定的限制，工作中也就不可避免地存在着较多的缺陷或困难。会议未开好的原因，首先是由于我们领导上督促指导不够；其次是由于有些领导干部尚未充分地认识人民代表会议和人民代表大会制度是我们国家的基本制度。

## 二、普遍实行县人民代表会议代行县人民代表大会的职权

　　根据华北人民经济生活逐步上升、人民民主要求日益迫切和国家大规模经济建设即将开始的情况，进一步地充实和提高各级人民代表会议的工作，以扩大人民政府的群众基础和加强工人阶级的领导，把我们国家的基本制度加强和巩固起来，已是当前华北各级人民政府和华北全体人民的一项重要政治任务。

　　必须认识，我们的国家政权是属于人民的，人民行使国家政权的机关就是人民代表会议与人民代表大会及其产生的人民政府。因此，我们的人民民主政权，也就是人民代表会议或人民代表大会制的政权，也是体现人民民主统一战线政权最好的基本的组织形式。只有这样一种性质的国家政权，才能在政治上和组织上更广泛、更密切地联系各民主阶级的人民群众，才具有无限的力量。

　　经济建设现已成为各级人民政府和人民的中心任务，为要保证新民主主义经济建设的顺利发展，必须有强有力的新民主主义的政权，即工人阶级领导、以工农联盟为基础、团结各民主阶级、各民族的人民民主专政的政权来领导。没有新民主主义的政治，就没有新民主主义的经济；不充分发扬人民内部的民主和加强对敌人的专政，就不可能有效地领导与保障我们国家各项经济建设任务和国防建设任务的顺利进行。因此，任何埋头生产、忽视政治，即把政治与经济分割、国家民主化与工业化分割的看法，都是不对的，必须加以纠正。

　　当前华北民主建政的重要环节，就是要实行由人民来选举县以及区、村的人民代表会议并由县以及区、村的人民代表会议来代行人民代表大会的职权。关于县人民代表会议代行人民代表大会职权问题，除绥远若干县、旗外，华北全区所有县（旗）的各界人民代表会议，一般地均应于今冬明春有计划有领导地代行人民代表大会的职权；已代行人民代表大会职权的县人民代表会议则要健全与改进其工作。在华北地区，战争早已结束，土地改革业已完成，群众普遍有了组织，县人民代表会议已开过多次，这就充分具备了使县人民代表会议代行人民代表大会职权的条件。县人民代表会议代行人民代表大会职权，选举县长、副县长和县人民政府委员会之后，人民代表会议的民主范围就会更加扩大，成为当地最高的权力机关；不仅在实质上，而且也在组织形式和民主制度上体现出人民民主政权是操在人民手中的，人民监督政府的信心和当家做主人的积极性，将会因此而大大提高。

　　把县做为当前民主建政的重要环节，绝不是说村或区不重要，而是因为县是推行国家政务与行使国家权力的基本单位，是沟通地方人民政府上下级间的枢纽，是广泛联系各界人民与加强城乡政治工作的核心。开好县人民代表会议，改进县人民政府工作的领导，就可全面而广泛地集中人民的意见并迅速地贯彻到全县人民群众中去，同时也可使广大干部和代表在实际的民主生活中得到锻炼和教育，这对于开好区、村两级人民代表会议或人民代表大会，也是很有作用的；另一方面，开好区、村人民代表会议或人民代表大会，又必然会促进县人民代表会议的工作，使它有了更坚强的下层基础。领导工作上的重点可有先后之分，但不应使两者脱节。

　　要开好县人民代表会议，并使人民代表会议代行人民代表大会职权获得应有的效果，必须认真纠正以下几个思想偏向：

　　第一、把中心工作和人民代表会议对立起来。“中心工作很忙，哪有工夫开代表会？”这种认识是不对的。固然，国家创造伊始，各级人民政府的工作是很多很忙的，但正因为工作太多太忙，才更应开好人民代表会议，以便动员全体人民和团结人民群众中的积极分子去把工作分头做好；人民代表会议也只有不断地领导人民群众完成各项实际工作，特别是中心工作，才能充分发挥其作用，在人民群众中树立信仰。把人民代表会议和中心工作对立起来，不在人民代表会议上切实地讨论各项实际工作，特别是中心工作，其结果必然使人民代表会议流于形式，变成空洞无力的机构，对于国家和人民自己的事务无所裨益。

　　第二、把讨论上级人民政府所交付的任务和处理当地群众的要求对立起来，是不对的。有些同志笼统地不赞成在人民代表会议上布置任务，认为这就会把人民代表会议变成单纯交代任务的场所，这种看法是有片面性的。这是把群众的要求局限在极狭小的范围内，不了解上级人民政府所交付的任务，例如生产、镇压反革命、征收等，正是全体人民的共同利益和要求，要在当地实行这些任务，自应让人民的代表参与作主，在人民代表会议上认真讨论、补充或修改，使之变成群众自己的事务，以便更有效地动员人民群众自觉自愿地去实现这些事情。另一方面，不重视当地人民群众的提案，认为只要讨论并执行上级所交付的任务就可以了，因而对当地人民群众的许多提案不关心，或敷衍了事，甚至根本不予讨论，这更是不对的，必须把征集和处理人民群众的各项提案当作一件大事去办，这是人民代表会议的基本任务之一，是人民群众应有的民主权利，也是开好会议、做好工作的一个决定条件。必须把讨论上级交付的任务和讨论当地群众所提出的切身要求，密切地结合起来，把对上级人民政府负责和对当地人民群众负责统一起来，不要将二者对立或割裂开来。必须倾听各界人民的意见，必须亲切地关怀群众生活，把他们的要求集中起来，十分认真地加以解决。只有如此，人民代表会议和人民政府才能真正成为群众生活的组织者，才会使群众热烈地拥护自己并团结在自己的周围。

　　第三、“开干部会一样能完成任务，人民代表会议不如干部会简便。”是的，各种各样的干部会议都是重要的，我们在长期的革命斗争中，曾通过干部会议完成了许多重要任务，即便在今天或将来，也还要通过必要的干部会议来完成许多任务。但绝不能因此说：干部会议是唯一的，只要开干部会议就够了。必须认识：人民代表会议和干部会议的性质根本不同，不能将两者混淆起来。毛主席教导我们：“人民政府的一切重要工作，都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”刘副主席也指示我们：要使各级人民代表会议成为各级人民政府一切工作和一切活动的中心环节。就是因为人民代表会议既能充分地集中全体人民的意见，又是权力机关，在上级人民政府的既定方针下，它有权决定或否定某些工作，对决定了的任务也能最有效地动员全体人民的力量予以实现；而干部会议则是一种讨论和执行工作的会议，它的民主程度和群众基础是远远不如人民代表会议的。开干部会议是可以解决许多重要问题，但它不能代替国家权力机关的职能，例如它不能选举或罢免县长、副县长和县人民政府委员。因此，以干部会议去代替人民代表会议的做法是错误的；也不应该使过多的不必要的干部列席参加人民代表会议（必要的适当数量的干部列席人民代表会议是应该的），或按干部会议的方式去开人民代表会议，以致使人民代表会议实际上变质为干部会议。上述偏向，主要的是有些干部还残存着关门主义思想，认为“天下是我们打的”，因而居功自傲，看不起群众，看不起人民的代表。他们只习惯于少数人解决问题，而不习惯于和人民的代表商量共事。不是使自己听命于人民的代表机关，受人民代表的监督与约束，而是要人民代表听命于自己，把作为国家主人的人民应有的民主权利，看成是领导“赐予”的，这显然是完全错误的，必须检查改正。

　　此外，除了必须按期召开并开好人民代表会议外，为了贯彻人民代表会议的某些决议，或为了集思广益，做好一定的工作，召开某些专门工作的代表会议，也是完全必要的，这对于推动工作、锻炼人民民主生活方面，有很大好处。但这种专门工作的代表会议和作为国家基本制度的人民代表会议是有原则区别的。

## 三、贯彻人民代表会议制度的几项工作

　　为了进一步地发挥人民民主专政的力量，保证各县人民代表会议在今后切实成为经常的巩固的制度，按照国家法令规定，根据以往经验，必须作好下列各项工作：

　　（一）放手发动广大群众，充分发扬民主，切实办好代表的选举工作，这是贯彻人民代表会议制度的最重要的一项工作。选举中既须注意代表的广泛性，又须注意代表的严肃性。代表名额的分配应照顾各民主阶级、各阶层、各人民团体、各民族和妇女等各方面，并真正选出各界人民的领袖人物与代表人物；对于少数民族和妇女代表的选举，应特别予以重视。代表产生方法应按具体情况采取直接选举、间接选举、推选和协商邀请等多样的混合的方法。候选名单应于事前在群众中充分酝酿，协商讨论，使各界各族人民都能选出他们乐意选举的人来代表自己管理政权，人民的民主权利是人民自己争来的，任何人不得侵犯，不得强迫人民选举自己不乐意选举的人。包办代替、指派代表等现象必须严加禁止。选举方式应完全采取便利于人民选出自己代表的方式，一切不便利于群众的选举方式，一概不要采用。经验证明，在目前华北情况下，就完全采用经过公民登记、严格划定选区、“普遍、平等、直接、无记名投票”的选举办法，是还不合时宜的。

　　（二）每次会议必须有中心议题，抓紧解决国家与广大群众迫切需要解决的一、二个主要问题，不可贪多；同时，也要适当照顾到各阶层人民的不同要求。开好人民代表会议的关键，基本在于是否充分发扬了民主，解决了人民群众的迫切要求，是否通过会议把上级的指示和当地人民的具体要求、把群众的远大利益和当前利益正确地结合起来。

　　开会方法，重要的是讨论协商，应把这种精神贯彻到各个方面。会议要开门见山，避免形式；报告简短，时间紧凑，代表发言和讨论的时间则要充分；多开不拘形式生动活泼的小会，以便代表们能够充分发表自己的意见。召开大会要有充分准备，并采取完全适合于人民群众特别是劳动人民发言和活动的形式。主席团要与各代表团和小组密切联系，充分协商。在会议中，要使代表们有充分的发言权，要反复讲明“知无不言，言无不尽，言者无罪，闻者足戒”的精神。任何代表对议案均有保留、怀疑直至提出反对意见的权利。要十分注意保护持有反对意见的少数代表，任何压制、排斥和打击人民代表发言的行动，都是错误的；但对不同意见展开争论和批评，那是完全允许的，必要的。议案一经多数通过，必须一致执行。

　　（三）县人民政府一切重大工作，应提交人民代表会议民主讨论，作出决定。决议案必须经上级人民政府批准者，应即报请批准。每次会议内容及日期，应早日通知各代表，以便事先经过酝酿协商，征集人民意见。每次会议的重要议题均应作出简明扼要的文字决议，以便传达有根据，检查有标准。政府执行决议情形及在休会期间处理的其他重要事项，除日常与常务委员会密切联系外，还应向人民代表会议做报告。报告后应在会议中展开讨论，充分发扬批评和自我批评的精神，任何代表对于政府工作及其工作人员均有提出意见、批评和奖励的自由。

　　（四）要认真搜集与负责处理人民代表的提案。提案应尽可能提前征集，加以分类整理，并广泛吸收各方面代表进行审查，然后提经大会或主席团核定。特别重要和关系多数人的提案应交大会讨论，一般并应当场宣布处理办法：能办者速办，暂时不能办者，缓办，或须请示上级后再办；已办或正办者加以说明；根本不能办者，应解释清楚，说明理由，可以不办；如属于询问性质者，应予以解答。提案处理结果，应及时告知原提案人，并于下次会议时提出报告。认真做到“案案有着落”和“有问必答”。

　　（五）必须按照规定时间召开人民代表会议。刘少奇副主席指示：“对于没有充分理由而不按规定时间召开人民代表会议者，应给以批评以至处分。如有充分理由必须推迟召开者，亦须报告上级人民政府批准。”各地必须严格执行。各级人民政府应责成民政部门对下级人民政府召开人民代表会议的情况，负责督促检查，总结交流经验，如有无故不开者，应由监察机关议处。人民代表会议开会时，常务委员会或会议主席团可根据工作需要，邀请有关的和必要的人员列席。

　　每届首次会议，以于每年春节前后召开为宜。在此会议上，主要讨论一年来政府工作报告和今后全年计划，审查预决算，选举县长、副县长、县人民政府委员会和县人民代表会议常务委员会。

　　（六）必须按中央人民政府政务院关于县各界人民代表会议常务委员会职权的规定，认真建立与健全常务委员会的组织和会议制度，加强其工作，使能依法行使职权。常务委员会应负责组织与推动代表传达县人民代表会议决议及县人民政府的政策法令，在人民代表会议闭会期间，负责协商并提出对县人民政府的建议，经常联系代表和各阶层人民协助政府推行各种工作，在各阶层人民中进行统一战线工作，并负责筹备下次会议的召开。

　　（七）应尊重人民代表，同时也应教育人民代表忠实于自己的职责，经常地联系自己的选民，向政府反映人民的要求和意见，并将政府的政策、人民代表会议的决议向人民作传达、宣传和解释。要鼓励代表正确地行使其职权，并和妨碍代表行使其正当权利的行为作斗争，侵犯代表权利者则应视为非法。代表中遇有违法失职或不称职者，选民或选出机关随时有权依法撤消其代表资格，并得依法迅速补选。

　　（八）各县不脱离生产的县代表、政府委员和常务委员，在开会期间的旅费、伙食费等应统一予以适当解决。

## 四、改进县人民政府的领导

　　华北各地人民政府的干部，历来有艰苦朴实、努力为人民办事的优良作风，作了很多有益于人民的工作，获得了人民的信任。目前国家和人民的事务日益繁重，人民政府已成为管理国家和人民一切事务的中心，因此，政府工作本身必须加以改进，才能适应形势与任务的要求。目前许多县人民政府的工作，还经常陷于忙乱和被动的状态。这种状况的存在，原因很多，比如任务繁重，组织机构不健全，干部少而弱，行政区划未调整，行政经费不足等等，这些都需逐渐地加以解决。但最主要的原因，还是领导问题。在政府内部的工作制度和领导作风方面，最近两年来虽已有很大改进，创造了很多的工作方法，但由于还没有普遍建立起应有的集体领导，缺乏全面情况的掌握和全面工作的计划性，所以在实际工作中仍然忙于应付，难于深入。因此，改进县人民政府工作的领导，便成为亟待解决的问题了。

　　第一、人民政府是依据民主集中制组成的，它和人民代表会议是不可分割的整个政权机构的一部分。因此，县长必须按期召开政府委员会和政府行政会议，使之形成经常制度，充分发扬民主，集中意志，推动工作，具体贯彻人民代表会议决议和上级人民政府交办事宜，以便有效地改进领导，提高政府的工作效率。

　　第二、必须实事求是地统一安排各时期的中心工作与经常工作，使之互相配合，否则，就会影响各方面力量的统一和有关部门的工作积极性。今后县人民政府必须经过县人民政府委员会开会讨论，做出一年的和各时期的工作计划，再经过人民代表会议和上级人民政府的批准，然后组织力量，分工负责，使统一领导和严格的个人负责制适当地结合起来。县人民政府在进行中心工作时，对干部要有思想动员，要加强政治领导，求得在部门分工的基础上适当地组织起各种力量，使之通力合作；要以全局观点教育各部门工作中的干部，使他们积极参加中心工作；同时，又要在实现中心工作中，改进和充实各部门的工作。县人民政府必须建立严格的巡视检查制度，密切上下级的联系；对所属工作地区的情况要经常进行周密的调查研究，随时发现问题，及时加以解决或报请上级帮助解决；要及时交流工作经验，定期总结工作。县人民政府对在其所辖境内一切属于上级人民政府的分支机关可适用双重领导的原则，加强对其应有的领导。为了加强和人民群众的联系，县人民政府应设立群众问事处，要采用各种十分便利于接见群众而能严防官僚主义的办法，认真切实地、毫不敷衍地处理群众口头上和书面上提出的问题与要求，充分发挥人民群众的积极性。应把密切联系群众当作考核干部的一项重要标准。

　　第三、充实政府干部，提高现有干部理论、政治、文化水平，熟悉业务，是完成各项具体任务的重要保证。必须教育干部遵照毛主席的指示，联系群众，依靠群众。反对官僚主义的工作方法，采取深入群众的实事求是的工作方法；抛弃命令主义的工作方法，采取由群众中来到群众中去的彻底的群众路线的工作方法。要进一步学会善于团结各界人民共同进行工作，善于培养各界人民中的积极分子和新干部。总之，使人民政府的领导与广大群众相结合，这就是我们基本的工作方法。为了解决县以下人民政府干部不足的问题，除积极培养农村老干部外，可有计划地训练一批高小毕业学生和翻身的青年农民加以培养。各级人民政府必须十分重视提拔与培养妇女干部，并吸收他们参加各级领导工作。民族自治区的人民政府，要有计划地大力培养少数民族的干部，信赖和帮助他们，并积极培养他们担负各种领导工作的能力。

　　第四、我们人民政府胜利地完成一切任务的保证，是依靠工人阶级（经过共产党）的坚强领导和团结全体人民，正确地走群众路线，否则，会一事无成。希望各地中共党的组织，对各县人民政府的工作，继续加强思想政治政策领导，加强在人民政府中的统一战线工作，以便使人民政府与各界人民建立更密切的联系，进一步巩固人民民主专政。在人民政府中的一切工作人员，必须密切联系群众，亲密团结，艰苦努力，廉洁奉公，充分发扬民主作风，在毛主席和中央人民政府的领导下，为完成上级人民政府的一切命令、指示和当地人民代表会议的决议而努力！

　　来源：1951年11月17日《人民日报》。